Exploring Governance of the Low Carbon Transformation in China : Policy diffusion of the emissions trading in Shanghai and Hubei
Despite the significance of the emerging economies, especially China, in a transformation to a zero-carbon future, the research to date on China’s transformation governance remains limited. This dissertation helps to bridge this gap by exploring how and why innovative climate policies spread across sub-national regions and between governance levels in China.
Drawing on the policy diffusion framework, the dissertation investigates how the five diffusion mechanisms – coercion, competition, learning, emulation and socialization – influence the ways that Chinese regions introduce climate policy. The empirical study focuses on the emissions trading system (ETS) policy and two regions: Shanghai and Hubei. I used an exploratory research approach based on process tracing and case studies. The study has two sources of data: literature review and semi-structured expert interviews. The interviews covered a sample of 58 individuals from all the seven ETS pilot regions, 11 non-pilot regions[1], and the five key national institutions. They included six policy-makers, 41 policy experts, six companies, two industrial associations, two NGOs and one media representative.
The key findings are as follows:
China sees the co-existence of both horizontal and vertical diffusions, in contrast to the strong dominance of horizontal diffusion like in the West. The central government’s mandate kicks off policy piloting in selected regions, followed by a complex and dynamic policy diffusion process across different regions. This happens under the shadow of the central government’s hierarchy. As such, there is strong interlinkage between the vertical and horizontal dimensions of policy interaction.
The most dominant mechanisms at the horizontal level are learning and competition. Socialization and coercion also exist but are less prominent. One-for-one emulation of the policies of the “leading” regions does not exist, although regions do learn from more advanced regions.
At the vertical level, “bottom-up” diffusion takes different forms: regions host policy infrastructure, develop technical rules for and share expert resources with the national policy-makers, among others. In addition, “top-down” diffusion is driven by the national ETS and other national policies. The identified multiple-policy, drill-down effects demonstrate the vast influence of the central government, which may either accelerate or hinder the horizontal policy diffusions.
Furthermore, the empirical data reveals a new diffusion mechanism, namely indirect diffusion. This entails that ETS policy from one region is used by another as reference for developing a new policy such as another market-based approach. ETS policy experience may also inspire the development of another relevant policy, such as green finance in its origin region, which could then be taken up by another region.
Across these analyzed diffusion mechanisms a set of enabling factors could be identified e.g. geographical proximity, institutional and personnel stability, and financial resources. Policy diffusion in China is characterized by time dynamics with different diffusion mechanisms prevailing at different time periods across the policy-making stages. Another characteristic is regional diversity, with different diffusion mechanisms dominating in different regions.
This dissertation also generates in-depth insights of the institutional set-up and key actors in the policy-making and diffusion processes. In particular, it reveals the important role of the technical supporting institutions, thanks to their knowledge, expertise and the close tie with the government. Among them regional carbon exchanges are especially active in policy diffusion processes driven by business interests.
This dissertation contributes to three pillars of research: firstly, the application of the conceptual literature of policy diffusion to China; secondly, the ongoing intellectual debate on China’s governance model; and thirdly, the relatively young transformation governance literature on China.
It also has significant implication for policy practitioners. The Chinese central government needs to keep enough policy innovation space for the regional governments and further promote and institutionalize the concepts of ecological civilization and green development. Furthermore, anchoring climate change as a core collaboration theme with China, international community needs to engage more strategically with the regional governments and their technical supporting institutions.
[1] Together, the interviews cover 17 provincial level regions, which account half of China’s regions according to the Chinese government administrative divisions.
Trotz der Bedeutung der Schwellenländer, insbesondere Chinas, auf dem Pfad der Transformation in eine kohlenstofffreie Zukunft, ist die bisherige Forschung zu Chinas Transformations-Governance noch begrenzt. Diese Dissertation trägt dazu bei, diese Lücke zu schließen, indem sie untersucht, wie und warum sich innovative Klimapolitik über Provinzen und zwischen den Regierungsebenen in China verbreitet.
Auf Grundlage der Theorie der Politikdiffusion untersucht die Dissertation, wie die fünf Diffusionsmechanismen - Zwang, Wettbewerb, Lernen, Emulation und Sozialisation - die Art und Weise beeinflussen, wie chinesische Provinzen Klimapolitik einführen. Die empirische Studie konzentriert sich auf die Politik des Emissionshandelssystems (EHS) und zwei Regionen: Shanghai und Hubei. Ich habe einen explorativen Forschungsansatz verwendet, der auf Prozessverfolgung und Fallstudien basiert. Die Studie verfügt über zwei Datenquellen: Literaturrecherche und semi-strukturierte Experteninterviews. Die Interviews umfassten eine Stichprobe von 58 Personen aus allen sieben EHS-Pilotregionen, 11 Nicht-Pilotregionen[1] und den fünf wichtigsten nationalen Institutionen. Darunter waren sechs politische Entscheidungsträger, 41 Politikexperten, sechs Unternehmen, zwei Industrieverbände, zwei NGOs und ein Pressevertreter.
Die wichtigsten Ergebnisse sind wie folgt:
In China gibt es die Koexistenz von horizontaler und vertikaler Diffusion, im Gegensatz zur starken Dominanz der horizontalen Diffusion wie im Westen. Das Mandat der Zentralregierung bildet den Auftakt für die Pilotierung der Klimapolitik in ausgewählten Regionen, gefolgt von einem komplexen und dynamischen Politik-Diffusionsprozess über verschiedene Regionen hinweg. Dies geschieht „im Schatten der Hierarchie“ der Zentralregierung. Daher gibt es eine starke Verflechtung zwischen der vertikalen und horizontalen Dimension der politischen Interaktion.
Die dominantesten Mechanismen auf der horizontalen Ebene sind Lernen und Wettbewerb. Sozialisierung und Zwang existieren auch, sind aber weniger ausgeprägt. Eine Eins-zu-eins-Emulation der Politik der „führenden“ Regionen gibt es nicht, obwohl die Regionen von fortgeschritteneren Regionen lernen.
Auf der vertikalen Ebene nimmt die „Bottom-up“-Diffusion verschiedene Formen an: Regionen besitzen unter anderem die Infrastruktur für die Implementierung der Klimapolitik, entwickeln technische Regeln dafür und geben das Wissen an die nationalen politischen Entscheidungsträger weiter. Darüber hinaus wird die „Top-down“-Diffusion durch das nationale EHS sowie andere nationale Maßnahmen und Politiken vorangetrieben. Die identifizierten „Drill-down“-Effekte zeigen den signifikanten Einfluss der Zentralregierung, der die horizontale Politikdiffusion entweder beschleunigen oder behindern kann.
Darüber hinaus zeigen die empirischen Daten einen neuen Diffusionsmechanismus auf, nämlich die indirekte Diffusion. Dies bedeutet, dass die EHS-Politik einer Region von einer anderen als Referenz für die Entwicklung einer neuen Politik, z. B. eines anderen marktbasierten Ansatzes, verwendet wird. Die Erfahrungen mit der EHS-Politik können auch die Entwicklung einer anderen relevanten Politik, wie z. B. der des „Green Finance“ in der Ursprungsregion inspirieren, die dann von einer anderen Region aufgegriffen werden könnte.
Zu den analysierten Diffusionsmechanismen konnte eine Reihe von begünstigenden Faktoren identifiziert werden, z. B. geografische Nähe, institutionelle und personelle Stabilität sowie finanzielle Ressourcen. Die Politikdiffusion in China ist durch eine zeitliche Dynamik gekennzeichnet, wobei in den verschiedenen Phasen der politischen Entscheidungsfindung unterschiedliche Diffusion in verschiedenen Zeiträumen vorherrscht. Ein weiteres Merkmal ist die regionale Vielfalt, bei der unterschiedliche Diffusionsmechanismen in verschiedenen Regionen dominieren.
Diese Dissertation liefert auch detaillierte Einblicke in den institutionellen Aufbau und die wichtigsten Akteure in den politischen Entscheidungs- und Diffusionsprozessen. Insbesondere zeigt sie die wichtige Rolle der Institutionen zur technischen Unterstützung, die über fundiertes Wissen, Expertise sowie eine enge Verbindung zur Regierung verfügt. Unter ihnen sind die regionalen Kohlenstoffbörsen - von Geschäftsinteressen motiviert - besonders aktiv in den politischen Diffusionsprozessen beteiligt.
Diese Dissertation trägt zu drei Säulen der Forschung bei. Erstens, zur Anwendung der konzeptionellen Literatur der Politikdiffusion auf China. Zweitens, zur anhaltenden intellektuellen Debatte über Chinas Governance-Modell. Und drittens, zur relativ jungen Transformations-Governance-Literatur über China.
Zusätzlich hat sie auch erhebliche Auswirkungen auf die politischen Entscheidungsträger. Die chinesische Zentralregierung muss den Regionalregierungen genügend Raum für politische Innovationen lassen und die Konzepte der ökologischen Zivilisation und der grünen Entwicklung weiter fördern und institutionalisieren. Weiterhin muss die internationale Gemeinschaft den Klimawandel als zentrales Thema der Zusammenarbeit mit China verankern und strategischer mit den Regionalregierungen und ihren Einrichtungen zur technischen Unterstützung zusammenarbeiten.
[1] Insgesamt decken die Interviews 17 Regionen auf Provinzebene ab, die nach der Verwaltungsgliederung der chinesischen Regierung die Hälfte der Regionen Chinas ausmachen.