Umlagen im kommunalen Finanzausgleich

Abstract

Die finanzwissenschaftliche Forschung befasst sich seit Jahren intensiv mit dem Themenkomplex des Fiskalföderalismus. Während die Finanzbeziehungen von Bund und Ländern in den letzten 20 Jahren in mehr oder weniger regelmäßigen Abständen angepasst werden, ist eine Reform der Kommunalfinanzen bisher ausgeblieben.Die vorliegende Arbeit widmet sich einem nicht unerheblichen Teilinstrument des kommunalen Finanzausgleichs - den Umlagen -, das sowohl in der finanzwissenschaftlichen Literatur, als auch in der Statistik und aktuellen Forschung zumeist ausgeblendet wird, und versucht einen Beitrag zu leisten, diese Lücke zu schließen. Umlagen sind genau wie Zuweisungen ein fester Bestandteil eines jeden Finanzausgleichssystems. Bei beiden Instrumenten handelt es sich um Zahlungen, die von einer staatlichen Ebene an eine andere transferiert werden und denen keine Gegenleistung gegenübersteht. Der Unterschied liegt in der Richtung des Zahlungsstroms. Zuweisungen werden von einer oberen an eine untere Ebene geleitet, die zum Teil über die Verwendung der Mittel bestimmt. Umlagen fließen dagegen innerhalb des Sektor Staat von unten nach oben , wobei der Zahler keinen Einfluss weniger viele Umlagen. Dabei ist zwischen Bundes- und Landesumlagen sowie kommunalen Umlagen zu unterscheiden. Als Element des kommunalen Finanzausgleichs sollen Umlagen dazu beitragen, dessen Funktionen zu unterstützen. Daher werden Umlagen zum einen aus fiskalischen und zum anderen aus distributiven Gründen erhoben. Werden Aufgaben von einer übergeordneten Ebene statt von den einzelnen Gemeinden übernommen, dient eine Umlage zumeist zur Finanzierung dieser Aufgabe. Die distributive Funktion des kommunalen Finanzausgleichs wird durch die Finanzausgleichsumlage, eine Landesumlage, gestärkt. Diese soll dazu beitragen die Finanzkraftunterschiede zwischen den Kommunen zu verringern. Da allerdings die Umlageschuld der meisten kommunalen Umlagen von der Finanzkraft der Kommunen abhängt, erfüllen diese Umlagen ebenfalls ein solches verteilungspolitisches Ziel. Gleichzeitig ist bei der Ausgestaltung der Umlagen genau wie bei Zuweisungen darauf zu achten, die allokativen Ziele des kommunalen Finanzausgleichs nicht abzuschwächen. Trotz bestehender Umlagebelastung sollte eine Kommune immer noch den Anreiz haben, sich um die Pflege der eigenen Steuerquellen zu bemühen. Die finanzwissenschaftliche Literatur befasst sich kaum mit diesem Finanzierungsinstrument. Bisher finden sich vor allem juristische Abhandlung zu dem Thema, die sich in der Regel mit der Verfassungsmäßigkeit einzelner Umlagen beschäftigen. Es mangelt dagegen es an einer umfassenden finanzwissenschaftlichen Gesamtbetrachtung des Themas, eine Forschungslücke, die die vorliegende Arbeit zu schließen versucht. Die vorliegende Arbeit gibt zunächst einen Überblick über die grundlegenden Konzepte der Umlagen zu schaffen, um anschließend zu überprüfen, ob die Umlagen in ihrer angewandten Ausprägung noch dazu beitragen können, die ihr originär zugesprochenen Ziele zu erreichen. Dabei wird auch überprüft, wie sich die einzelnen der Umlagen in das Gesamtkonstrukt des Finanzausgleichs einbetten und ob durch mögliche Wechselwirkungen mit anderen Finanzausgleichsinstrumenten und anderen Umlagen Verzerrungen innerhalb des Systems auftreten können. Grundsätzlich spielt bei dieser Analyse die bestehende Komplexität des Fiskalföderalismus eine erhebliche Rolle. Die Finanzströme im Bundesstaat werden immer undurchdringlicher und gerade im Fall der Gewerbesteuerumlage stellt sich die Frage, ob diese Problematik aufgrund der Umlage noch weiter verschärft wird, beziehungsweise ob diese Umlage nicht im Sinne eines transparenten Finanzausgleichs sogar verzichtbar ist. Die vorliegende Arbeit stellt es sich zur Aufgabe, die bestehenden Umlagen einer grundlegenden und zugleich detaillierten Untersuchung zu unterziehen. Sei es hinsichtlich der Erfüllung der ihr zugeschriebenen Ziele, ihrer Stellung im Finanzausgleich oder sogar ihrer Daseinsberechtigung.