Sozialpolitikwandel Perus im Kontext von Global Social Governance, Wissensdiffusion und transnationalen Netzwerken
Die Forschungsarbeit geht vom ungelösten Problem der weltweiten sozialen Unsicherheit aus. Trotz des Menschenrechts auf soziale Sicherheit und zahlreicher sozialpolitischer internationaler Normen und Ziele (ILO-Abkommen, SDGs etc.) genießen nur 27 Prozent der globalen Bevölkerung Zugang zu umfas-senden sozialen Sicherungssystemen und 73 Prozent nur partielle oder gar keine Deckung. Viele Länder können den sozialen Herausforderungen nicht mehr alleine gerecht werden und stimmen sozialpoliti-sche Fragen, die lange Zeit als innenpolitische Angelegenheiten galten, zunehmend mit anderen Staaten und globalen Akteuren ab. In der Untersuchung wird von einem Mehrebenensystem (MES) des Regierens bzw. ebenenübergreifenden Governance-Strukturen im Bereich Sozialpolitik ausgegangen und davon, dass der Sozialpolitikwandel in Nationalstaaten zunehmend von globalen Akteuren und Policies beein-flusst wird. Es haben sich transnationale Koordinations- und Kooperationsformen herausgebildet, die grenzüberschreitende und ebenenübergreifende Problembearbeitung und Politikgestaltung ermögli-chen. Es wird angenommen, dass freiwillige transnationale Diffusionsmechanismen wie Kommunikation und Kooperation, Informations- und Wissensaustausch („Power of knowledge“) und (Politik-)Lernen mit der Globalisierung immer wichtiger werden. Um diese Annahmen zu überprüfen werden die komplexen Verflechtungen zwischen politischen Institutionen und Entscheidungsprozessen auf nationaler und glo-baler Ebene bzw. die Interaktionen im Policy-Prozess empirisch am Beispiel Peru untersucht. Das Fallbei-spiel Peru wurde ausgewählt, weil im Land einerseits eine starke internationale Unterstützung im sozial-politischen Bereich besteht und andererseits in den letzten Jahren ein stärkeres, internes sozialpoliti-sches Engagement zu beobachten ist. Die Forschungsfrage, um zu untersuchen, inwiefern in diesem MES globale Akteure und Policies Effekte auf nationale Sozialpolitik bewirken, lautet: Welchen Einfluss haben transnationale Diffusions- und Lernprozesse auf den Sozialpolitikwandel in Peru?
Die Bearbeitung der Fragestellung erfolgt in zwölf Kapiteln: einer Einleitung und Darstellung des Er-kenntnisinteresses (Kapitel I-II), einem Kapitel III zur peruanischen Sozialpolitik und zum Wandel des Systems sozialer Sicherung, einem theoretischen und methodischen Kapitel IV und V, einer Darstellung der Akteure und Institutionen globaler Sozialpolitik (Kapitel VI), einem empirischen Teil, in dem transna-tionale Diffusionsprozesse am Beispiel Peru rekonstruiert und der Einfluss externer Akteure und Policies auf den Sozialpolitikwandel überprüft werden (Kapitel VII-X) und einem abschließenden Teil, in dem die Leistungsfähigkeit von Global Social Governance bewertet und Schlussfolgerungen für eine zukünftige Global Social Governance abgeleitet werden (Kapitel XI-XII).
Um transnationale Diffusionsprozesse im Kontext globaler Sozialpolitik am Beispiel Peru zu untersuchen werden die theoretischen Ansätze Global Governance (GG) und MES mit Lern- bzw. Diffusionstheorien verknüpft und Diffusions-Konzepte angewandt. Der GG-Fokus der Untersuchung liegt darin, die Wech-selwirkungen zwischen globaler und nationaler Ebene zu untersuchen. Der verwendete Governance-Ansatz fokussiert Interaktionsprozesse von Akteuren, die durch institutionelle Regeln beeinflusst werden und auf Verhaltensänderungen der Akteure abzielen. Mit Hilfe des MES-Ansatzes werden die Handlungs-strategien und Interaktionsmuster zwischen den Ebenen Nationalstaat Peru und globalen Akteuren un-tersucht. Auch Machtasymmetrien innerhalb des MES werden betrachtet. Bei der Untersuchung, auf welche Weise globale Akteure und Policies Einfluss auf die nationale Politik nehmen, werden drei trans-nationale Diffusionsmechanismen bzw. Kausalfaktoren unterschieden: Hierarchie (Zwang/ Konditionen), Verhandlung (Internationale Harmonisierung) und Koordination (transnationale Kommunikation).
Zur empirischen Analyse der transnationalen Diffusionsmechanismen wird die qualitative Methode der Prozessanalyse angewendet, d.h. die Problemverarbeitung und sozialpolitischen Entscheidungen wer-den beschrieben und analysiert. Es wird detailliert untersucht, inwiefern und über welche Mechanismen und Instrumente globale Akteure und Policies Einfluss auf die Reformen und Maßnahmen des im Jahr 2011 gegründeten Ministeriums für Entwicklung und Inklusion (MIDIS) nehmen und den Sozialpolitik-wandel zwischen den Jahren 2010 und 2014 (Untersuchungszeitraum) mitgestalten. Anhand verschie-dener Analysegegenstände wird erforscht, welche Akteure im MES transnationale Diffusionsprozesse fördern, welche Motive beim transnationalen Politiklernen überwiegen, was transferiert wird, in wel-chem Moment gelernt wird (Policy-Cycle) und welche Faktoren ein erfolgreiches Lernen begünstigen oder hemmen. Erkenntnisse über Prozessdynamiken, Handlungsmotive und die Wirkungen und Relevanz von transnationalen Diffusionsprozessen werden aus der Zusammenschau unterschiedlicher Methoden gezogen: Literatur- bzw. Dokumentenanalyse und –auswertung (Regierungsprogramme, Gesetzestexte, MIDIS-Berichte, Protokolle etc.), Evaluierungs- und Wirkungsberichte und die Wahrnehmungen von Ministerialmitarbeitern, peruanischen Akademikern und Mitarbeitern internationaler Organisationen. Um Aussagen über die Möglichkeiten und Grenzen von transnationaler Governance im Bereich Sozialpo-litik zu erhalten, wird neben einer ausführlichen Analyse der globalen und nationalen Sozialpolitik eine umfassende Feldforschung sowie Erhebung von Primärdaten durch 44 qualitative, leitfadengestützte Interviews mit Experten und Entscheidungsträgern in Peru durchgeführt. Zur Datenauswertung werden „weiche“ Verfahren der Textanalyse und –interpretation angewendet und die qualitative Analysesoft-ware MAXQDA kommt zum Einsatz. Unter Zuhilfenahme der Daten und des empirischen Materials wer-den transnationale Diffusionsprozesse rekonstruiert und der Einfluss auf Sozialpolitikwandel belegt.
Die Ergebnisse der Forschung zeigen, dass Konditionen und Sanktionsmechanismen internationaler Ak-teure aktuell in Peru kaum eine Rolle bei transnationalen Diffusionsprozessen spielen. Zwischen den Jah-ren 1980 und 2015 haben sich die transnationalen Mechanismen verändert, von einer stärker vertikalen, teilweise erzwungenen Diffusion, vor allem während der Strukturanpassungsprogramme der 1980er Jahre, hin zu einer freiwilligen, horizontalen Diffusion über Verhandeln und Kommunikation. Hinsicht-lich des Mechanismus der internationalen Harmonisierung wird deutlich, dass die sozialpolitische Dis-kussion auf globaler Ebene bzw. globale Normen und Ziele (allen voran die MDGs und SDGs) als Motor für das Agenda-Setting und den Diskussionsverlauf in Peru wirken, es aber häufig zu Umsetzungsproblemen kommt. Obwohl der peruanische Nationalstaat nach wie vor zentraler Akteur der Sozialpolitik ist, lernt er von multi- und bilateralen Akteuren (Weltbank, IDB, UNDP, GIZ etc.) und anderen Staaten vor allem über transnationale Kommunikation und „Knowledge sharing“ (internationale Dialogräume, transnati-onale Netzwerke, Praktika in anderen Ländern, Süd-Süd Austausch etc.) und übernimmt Strategien, In-strumente etc. bzw. passt eigene Policies entsprechend an. Transnationale Lern- und Diffusionsprozesse haben für aktuelle Reformen bzw. den Politikwandel auf nationaler Ebene eine signifikante Bedeutung und führen zu einer neuen Sozialpolitikqualität. Neben den Ansätzen, Strategien etc. multi- und bilatera-ler Geber sind auch die Erfahrungen anderer Länder für die peruanische Sozialpolitikgestaltung von Rele-vanz und erleichtern die Entscheidungsfindung. Die Ergebnisse der Untersuchung am Beispiel Peru bestä-tigen die erwarteten Lern- bzw. Diffusionseffekte sowohl ebenen- als auch länderübergreifend und die große Kraft von Kommunikation und Wissen für politisches Handeln. Dennoch wird am Beispiel Peru auch deutlich, dass Erfahrungen und Know-how über Strategien, Instrumente etc. noch besser aufberei-tet (Wissen sammeln und analysieren) und globale Dialogräume, transnationale (Wissens-)Netzwerke und Süd-Süd-Austausch zukünftig noch stärker gefördert werden sollten (Wissen verbreiten und anwen-den).
Aus der Untersuchung ergeben sich wichtige Herausforderungen für eine effektive Global Social Gover-nance im 21. Jahrhundert zur Minderung von Armut und Entwicklungsdisparitäten: der starke Bedeu-tungszuwachs des Wissensmanagements (Aufbau von Wissensdatenbanken und Förderung globaler Kommunikations- und Wissensnetzwerke) bzw. der Verbreitung von relevantem Wissen (u.a. über chan-ge agents und „Pioniere des Wandels“) und globaler Kooperationen (Wissensgesellschaft).
Da trotz vieler global agierender (EZ-)Akteure die Global Social Governance-Strukturen noch nicht aus-reichen, um die komplexen Probleme im MES zu lösen, könnten zur institutionellen globalen Sozialpoli-tikgestaltung existierende Institutionen reformiert (z.B. ECOSOC) oder eine neue geschaffen werden, die sich auf: a) die institutionelle Bündelung bzw. Koordinierung der Zuständigkeiten für soziale Fragen, b) die Erstellung von Analysen und Capacity Building in Ländern und c.) die Umsetzung und Fortentwick-lung globaler Sozialpolitik mit einem starken Fokus auf Wissensmanagement und globale Vernetzung und langfristig auf Regimebildungsprozesse, konzentriert. Zudem sollten die Global Social Governance-Strukturen dazu beitragen, Brücken zwischen der Wissenschaft und Praxis bzw. Politik zu schlagen. Denkbar wäre auch im sozialpolitischen Bereich ein wissenschaftliches Gremium, wie der Zwischenstaat-liche Ausschuss für Klimaänderungen (IPCC), das globale sozialpolitische Trends aufzeigt, den wissen-schaftlichen Sachstand zu Themen feststellt und Wissen verständlich verarbeitet und weiter gibt.
Da das Wissen um sozialpolitische Probleme und Lösungsansätze anderer Länder inzwischen für Regie-rungen bzw. ihr Handeln unabdingbar ist und weiche Global Governance-Formen große Wirkungen ent-falten können, wird empfohlen, die GG- und MES-Ansätze um transnationale Lern- und Diffusionstheo-rien auszuweiten bzw. die Ansätze stärker zu kombinieren, um zukünftig Trans- bzw. Internationalisie-rungsprozesse bzw. Interaktionsprozesse im MES zu untersuchen.
Die Forschungsergebnisse sind wissenschaftlich relevant, weil neue Beobachtungen im Bereich komple-xer globaler Sozialpolitik und transnationaler Diffusions- und Lernprozesse beschrieben und erklärt wer-den. Theoretisch ist die Arbeit relevant, weil theoretische Ansätze verbunden werden (MES als Teil des GG-Ansatzes) und der GG-Ansatz um Diffusions- und Lerntheorien erweitert wird. Gesellschaftlich ist sie relevant, weil sie sich mit den gesellschaftlich wichtigen globalen Problemen der Armut und sozialen Ungleichheit beschäftigt, mit dem Ziel, das Problemverständnis zu verbessern und Problemlösungen bzw. praktische Empfehlungen auf der Basis der Ergebnisse abzuleiten.
Weiterer Forschungsbedarf besteht zu den wachsenden Bemühungen sozialpolitisch relevanter globaler Akteure und deren Effektivität. Es fehlen Studien, die transnationale Diffusionsprozesse und deren Wir-kungen anhand mehrerer Länder und Politikfelder vergleichend untersuchen. Das Zusammenwirken komplexer Akteurskonstellationen und Mechanismen im Bereich globaler Sozialpolitik sollte empirisch noch besser erfasst und die Möglichkeiten und Grenzen von Global Social Governance weiter analysiert werden (institutionelle Ausgestaltung, das Einbeziehen von zivilgesellschaftlichen und privaten Akteuren etc.). In der Arbeit wurde die Wirkung globaler Sozialpolitik auf den Nationalstaat betrachtet, aber bei GG-Prozessen sollte auch das Handeln nationaler Akteure auf globaler Ebene mit einbezogen werden. Auch die Frage nach den Interessen und Machtasymmetrien im MES sollte weiterhin kritisch diskutiert und innovative Mechanismen zur Prävention von Machtungleichgewichten entwickelt werden.
This research paper is based on the assumption that global social insecurity is an unsolved problem. De-spite the human right to social protection and numerous international social policy standards and ob-jectives (ILO conventions, SDGs etc.), only 27 percent of the world’s population have access to compre-hensive social security systems, while 73 percent have only partial o no coverage at all. Many countries cannot tackle their social challenges on their own anymore and increasingly coordinate social policy issues, which were considered domestic matters for a long time, with other states and global actors. The research study at hand assumes the existence of a multi-level governance system (MLS) or cross-level gov-ernance structures in the area of social policy and points out that social policy change in nation states is increasingly influenced by global actors and policies. Transnational forms of coordination and coopera-tion have evolved, so problems can be tackled and policies can be designed across borders and different levels. It is expected that voluntary transnational diffusion mechanisms such as communication and cooperation, the exchange of information and knowledge (“Power of Knowledge“) and (policy) learning are becoming increasingly important against the backdrop of globalization. In order to verify these as-sumptions, the complex interrelations between political institutions and decision-making processes at a national and global level and/or the interactions in the policy process are examined empirically, using Peru as an example. The case of Peru was chosen, because the country is characterized on the one hand by strong international support in the field of social policy, and on the other hand by a growing internal commitment in this area. The research question aiming at examining why global actors and policies in-fluence national social policy in this multi-level system is the following: What is the influence of trans-national diffusion and learning processes on social policy change in Peru?
The research paper deals with this question in twelve chapters: An introductory chapter followed by a statement on the author’s scientific interest (chapters I-II), chapter III on Peruvian social policy and change in the social security system, a theoretical and a methodological chapter (IV and V), an introduc-tion of the actors and institutions of global social policy (chapter VI), an empirical part reconstructing transnational diffusion processes, again using the example of Peru, and verifying the influence of external actors and policies on social policy change (chapters VII-X), and a final section which evaluates the per-formance of global social governance and draws conclusions for future global social governance (chap-ters XI-XII).
Peru is used as an example to examine transnational diffusion processes in the context of global social policy. For this purpose, the author links theoretical approaches of global governance (GG) and multi-level systems (MLS) to learning and/or diffusion theories and applies diffusion concepts. The GG focus of the research paper consists in examining the interactions between the global and the national levels. The governance approach it uses focuses on the actors’ interaction processes, which are influenced by insti-tutional rules and aim at a change in the actors’ behavior. The MLS approach allows for an examination of the action strategies and patterns of interaction between the levels of the Peruvian nation state on the one hand and global actors on the other. Asymmetries of power within the MLS are also taken into ac-count. The examination of how global actors and policies influence national policy distinguishes be-tween three transnational diffusion mechanisms or causal factors: hierarchy (force / conditions), negoti-ation (international harmonization) and coordination (transnational communication).
For the empirical analysis of transnational diffusion mechanisms, the paper applies the qualitative method of process analysis, that is, it describes and analyzes the processing of the problems and the re-spective social policy decisions. It includes a detailed analysis of the extent to which global actors and policies influence the reform and measures of the Ministry of Development and Inclusion (MIDIS), founded in 2011, the mechanisms and instruments they use, and the degree to which they contribute to the design of social policy change between 2010 and 2014 (research period). By means of different ob-jects of analysis, the paper explores what actors in the MLS promote transnational diffusion processes, what are the predominant motivations of transnational policy learning, what is being transferred, what is the exact moment of learning in the policy cycle, and what factors promote or inhibit successful learn-ing. Insights into process dynamics, motivations for action and the effects and relevance of transnational diffusion processes are gained from a combination of different methods: the analysis and evaluation of literature and/or documents (government programs, legislative texts, MIDIS reports, minutes etc.), eval-uation reports and reports on effectiveness, and the perception of ministerial staff, Peruvian scholars and the staff of international organizations. In order to gain insights into the possibilities and limitations of transnational governance in social policy, the author conducted, apart from a detailed analysis of global and national social policy, a comprehensive field study and gathered primary data from 44 quali-tative, guideline-based interviews with experts and decision-makers in Peru. The data was analyzed using “soft“ text analysis and interpretation methods and the qualitative analysis software MAXQDA. These data and the empirical material allowed for a reconstruction of transnational diffusion processes and proved their influence on social policy change.
The research results show that currently, conditions and sanction mechanisms of international actors hardly play a role in transnational diffusion processes in Peru. Between 1980 and 2015, the transnation-al mechanisms have changed from a more vertical, partly forced diffusion, especially during the struc-tural adjustment programs in the 1980’s, towards voluntary, horizontal diffusion via negotiations and communication. As far as the mechanism of international harmonization is concerned, it becomes obvi-ous that the social policy discussion at a global level and/or global standards and objectives (above all, the MDGs and SDGs) act as engines of the agenda setting and discussions in this context in Peru, but that their implementation is often problematic. Although the Peruvian nation state is still a central player in social policy, it learns from multi- and bilateral actors (World Bank, IDB, UNDP, GIZ etc.) and other states, especially through transnational communication and “knowledge sharing” (international dia-logue, transnational networks, internships abroad, south-south exchange etc.), adopts strategies, in-struments etc., and/or adjusts its own policies accordingly. Transnational learning and diffusion pro-cesses are of significant relevance for current reforms and/or policy change at a national level and result in a new quality of social policy. Apart from the approaches, strategies etc. or multi- and bilateral do-nors, the experiences of other countries are also relevant for the Peruvian policy design and facilitate decision-making. The results of this study on Peru confirm the expected learning and/or diffusion effects, both across levels and across countries, and the great power of communication and knowledge for polit-ical action. Yet, the example of Peru also illustrates that experience and know-how regarding strategies, instruments etc. require better processing (gathering and analyzing knowledge), and global dialogue, transnational (knowledge) networks and south-south exchange should be promoted more strongly in the future (spreading and applying knowledge).
The study points at important challenges for effective global social governance in the 21st century seek-ing the reduction of poverty and development disparities: the considerable increase in significance of knowledge management (creation of knowledge data bases and promotion of global communication and knowledge networks) and/or of the diffusion of relevant knowledge (through change agents and “pi-oneers of change”, among others), and global cooperation (knowledge society).
As, despite many globally active players (development cooperation), the global social governance struc-tures are not sufficient yet to solve the complex problems in the MLS, institutions conceived for the in-stitutional global design of social policy (e.g. ECOSOC) could be reformed, or a new institution could be founded which concentrates on a) the institutional pooling and/or coordination of competences in so-cial issues, b) the elaboration of analyses and capacity building in different countries, and c) the imple-mentation and further development of global social policy with a strong focus on knowledge manage-ment and global networking and, in the long term, on regime building processes. Besides, the global social governance structures should contribute to building bridges between science and real life and/or politics. It would also be conceivable to create a scientific social policy board similar to the Intergov-ernmental Panel on Climate Change (IPCC) which highlights global social policy trends, determines the scientific state of affairs of particular topics, and processes and spreads knowledge in a comprehensive way.
As knowledge of other countries’ social policy problems and solutions has become indispensable for governments and/or their actions, and soft forms of global governance can have great effects, it is rec-ommendable to expand the GG and MLS approaches, adding transnational learning and diffusion theo-ries and/or to combine these approaches better in order to examine trans- or internationalization pro-cesses and/or interaction processes in MLS in the future.
The research results are scientifically relevant, because they describe and explain new observations in the area of complex global social policy and transnational diffusion and learning processes. In terms of theo-ry, the paper is relevant, as it interlinks theoretical approaches (MLS as part of the GG approach) and complements the GG approach, adding diffusion and learning theories. Socially, it is relevant, because it deals with the socially important global problems of poverty and social inequality with the objective of improving the understanding of the problem and deriving solutions and/or practical recommendations based on the research results.
There is further need for research on the increasing efforts of global actors relevant in the area of social policy, and on their effectiveness. There are no studies which conduct a comparative examination of transnational diffusion processes and their effects in a context of several countries and policy areas. The interaction of complex constellations of actors and mechanisms in the area of global social policy should be subject to a better empirical examination, and it is necessary to conduct a further analysis of the pos-sibilities and limitations of global social governance (institutional design, involvement of civil society and private actors, etc.). This paper takes into account the effect of global social policy on the nation state, but GG processes should also include the action of national players at a global level. The issue of the interests and asymmetries of power in MLS should also be discussed critically, and it is recommend-ed to develop mechanisms for the prevention of imbalances of power.
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